قانون اساسی و نظام انتخاباتی افغانستان: کاشت بذر تفرقۀ قومی؟

میترا قطب، پژوهشگر و مشاور مستقل در بریتانیا | ترجمه تیم نبشت

افغانستان کشوری چندقومیتی و چندزبانه است. به‌خاطر دهه‌ها جنگ، آمار جمعیتیِ دقیقی، به‌ویژه درمورد گروه‌های قومی، وجود ندارد. ولی یک چیز روشن است: هیچکدام از گروه‌های قومی آنقدر بزرگ نیستند که یک اکثریت تشکیل دهند، چون افغانستان از گروه‌های قومی مختلفی تشکیل شده است.

در بند ۴ قانون اساسی افغانستان، ۱۴ گروه قومی ذکر شده‌اند: پشتون، تاجک، هزاره، ازبک، ترکمن، بلوچ، پشه‌ای، نورستانی، ایماق، عرب، قرغیز، قزلباش، گوجر، براهوی و سایر اقوام. پنج گروه اول، جوامعی بزرگ هستند و نقش مهمی در حیات سیاسی کشور بازی می‌کنند. ولی پشتون‌ها که بزرگترین گروه هستند، عملا «حقِ حاکمیت» را برای خودشان را تثبیت کرده‌اند. تخمین زده می‌شود جمعیت آن‌ها بین ۳۲ تا ۴۲ درصدِ کل جمعیت کشور باشد.

از سوی دیگر، افغانستان از جنبۀ مذهبی عملا کشوری یکدست است: مطابق به تخمین برخی سازمان‌ها، برآورد می‌شود ۹۹ درصد جمعیتش مسلمان باشند، که این شامل ۸۹_۸۴ درصد سنی، ۱۵_۱۰ درصد شیعه، و بقیه (۰.۳ درصد) «سایر مذاهب» من‌جمله هندوها، سیک‌ها و یهودیان می‌شود. ضمنا در کلْ ۴۵ زبان بومی زنده در افغانستان وجود دارد. ولی قانون اساسی فقط ۸ زبان از جمله فارسیِ دری و پشتو را به رسمیت می‌شناسد.

قانون اساسی سال ۲۰۰۴

قانون اساسی جدید افغانستان که سال ۲۰۰۴ تصویب شد، به سنت وحدت‌گرایانۀ کشور و دولتی با نظامِ ریاستی وفادار بود (ماده ۱)، که قدرت فراوانی به رئیس‌جمهور بخشید. ولی به‌رسمیت‌شناختنِ ویژگیِ چندقومیتیِ کشور (ماده ۴)، در نسخۀ اولیۀ پیش‌نویسِ این سندِ سیاسی وجود نداشت. فقط با اصرارِ لویه جرگه قانون اساسی ‌ـــ‌ نشستِ بزرگی از نمایندگان متشکل از ۵۰۲ عضو جامعه افغان که حسبِ توافقنامه بُن از دسامبر ۲۰۰۳ تا ژانویه ۲۰۰۴ دورهم جمع شدند ‌ـــ‌ تصویب پیش‌نویس قانون اساسی به بحث گذاشته شد. (پیش‌نویس قانون اساسی را کمیسیون ۳۵_نفره قانون اساسی، که منصوبِ نهاد انتقال قدرت افغانستان در ۲۰۰۳ بود، تنظیم کرد.)

طی مباحثات قانون اساسی، ائتلاف شمال (متشکل از گروه‌های غیرپشتون به رهبری گروه‌های تاجک، ازبک، هزاره و برخی دیگر از رهبران قومی که علیه طالبان متحد شده بودند) با آنچه که تمرکزگرایی به نفع پشتون‌ها می‌دانست، مخالفت کرد. بعد از شکست در ایجادِ نظامی که در آن پارلمان نخست‌وزیر را انتخاب کند، ائتلاف توانست برخی محدودیت‌ها را بر قدرت رئیس‌جمهور اعمال کند که عمدتا ازطریق انتصاب مقامات کلیدی توسط پارلمان اعمال می‌شد.

ولی این نظامِ ریاستیِ جدید، یک قوۀ مجریۀ واقعا فراگیر و همه‌شمول برای کشور به ارمغان نیاورد و نظامی سیاسی را ایجاد کرد که هدف از آن، اعطای قدرت به برنده‌ای از یک جامعه خاص بود. تحت مفاد این قانون اساسی، برای انتخاب رئیس‌جمهور، یک نامزد باید بیش از ۵۰ درصد اکثریت آراء را کسب کند (ماده ۶۱). این معیارِ خام، منتج به نظامِ حکومتی‌ای نمی‌شود که به‌شکلی منصفانه نمایندۀ گروه‌های قومیِ جامعۀ چندفرهنگی افغانستان باشد، بلکه شکافِ آن‌ها را بیشتر می‌کند.

لویه جرگه قانون اساسی ‌ـــ‌ نشستِ بزرگی از نمایندگان متشکل از ۵۰۲ عضو جامعه افغان که حسبِ توافقنامه بُن از دسامبر ۲۰۰۳ تا ژانویه ۲۰۰۴ دورهم جمع شدند

انتخابات و تمرکزگراییِ دولت

پیامدهای منفیِ یک حکومتِ ‏شدیدا متمرکز در افغانستان را می‌توان در نظام انتخاباتی افغانستان مشاهده کرد. نظام انتخاباتی افغانستان برای انتخابِ ریاست‌جمهوری، برمبنای نوعی ‏نظام رای‌گیریِ اکثریت‌گرا تنظیم شده که موجب تشدیدِ تقسیماتِ قومی در بین رای‌دهندگان می‌شود.

پیامدهای منفیِ یک حکومتِ شدیدا متمرکز در افغانستان را می‌توان در نظام انتخاباتی افغانستان مشاهده کرد. نظام انتخاباتی افغانستان برای انتخابِ ریاست‌جمهوری، برمبنای نوعی نظام رای‌گیریِ اکثریت‌گرا تنظیم شده که موجب تشدیدِ تقسیماتِ قومی در بین رای‌دهندگان می‌شود.

اولین انتخابات ریاست‌جمهوری کشور در سال ۲۰۰۴ را درنظر بگیرید که در آن حامد کرزی با ۵۵ درصد آراء پیروز شد. کرزی، که قدرتمندترین نامزد و پرطرفدارترینِ آن‌ها در سطح بین‌الملل بود، اکثریت آراء خود را از پشتون‌ها دریافت کرد. رقبای تاجیک و هزاره‌ و ازبک او به ترتیب ۱۶ درصد، ۱۱ درصد و ۱۰ درصد از آراء را کسب کردند. این نامزدهای رقیب، در خارج از گروهِ قومی_زبانی خود حمایت چندانی کسب نکردند. به این ترتیب، قومیتِ نامزدها و نتایج انتخابات، تقسیم‌بندی‌های قومی و منطقه‌ایِ قدیمی را در افغانستان آشکار ساخت.

از آنجایی که یک اکثریتِ قومی در افغانستان وجود ندارد، نامزدها برای پیروزی در انتخابات، به‌جای این‌که فقط به اجتماع خودشان تکیه کنند، مجبورند از اجتماعات دیگر کمک بگیرند. درحالی که یک نامزدِ پشتون برای انتخاب‌شدن فقط به کمکِ یک گروهِ دیگر نیاز دارد، بقیۀ نامزدهای سیاسی از گروه‌های قومیِ دیگر باید ائتلافِ بسیار بزرگتری تشکیل دهند. درنتیجه برای غیرپشتون‌ها پیروزی در انتخابات ریاست‌جمهوری دشوار است.

کرزی در انتخابات ۲۰۰۴ با انتصاب یک تاجیک و یک هزاره به مقام معاونت ریاست‌جمهوری، شانس بالایی برای پیروزی به‌دست آورد. این برگ برندۀ چندقومیتی، عامل پیروزیِ کرزی در انتخابات بود. براساس قانون اساسی، قدرت انتصابِ تمامِ مقامات عالی‌رتبه (قدرتی که علاوه‌بر وزرای کابینه، شامل اعضای دیوان عالی، قضات، فرمانداران استانی و منطقه‌ای، فرماندهان نظامی محلی، و اعضای کمیسون‌های ظاهرا مستقل هم می‌شود) به یک نفر اعطا شده است: یعنی رئیس‌جمهور، که به او امکان می‌دهد تا متحدان سیاسیِ درونِ ائتلاف کوچک خود را با اعطای چنین پُست و مقام‌هایی پاداش دهد.

ناتوانیِ دولت وحدت ملی در ایجاد یک حکومت فراگیر

و بعد می‌رسیم به انتخابات ۲۰۱۴. اشرف غنی و عبدالله عبدالله هر دو خود را پیروز انتخابات ۲۰۱۴ اعلام کردند، و با میانجی‌گری آمریکا دولت وحدت ملی شکل گرفت. دولت وحدت ملی، شکستی دیگر در جهت تشکیل یک دولت فراگیر است که به مانع قانون اساسی هم برخورده است. دولت وحدت ملی گامی رو به جلو برای رسمیت‌بخشیدن به امر تقسیم قدرت در افغانستان بود، ولی نتوانست نظامِ دولتیِ شدیدا متمرکز را تغییر دهد.

در توافق دولت وحدت ملی تعهد شده بود که یک لویه جرگه قانون اساسی برای اصلاح قانون اساسی کشور تشکیل شود و مقام «نخست‌وزیر» به‌عنوان ریاست اجرایی کشور طی دو سال رسمیت پیدا کند، و نیز اصلاحات تازه‌ای در قانون انتخابات ایجاد شود. علی‌رغم اصرار عبدالله بر اجرای آن، این توافق هرگز اجرایی نشد. هرچند دولت وحدت ملی را گامی به جلو درجهت رسمی‌شدنِ نظام تقسیم قدرت می‌دانستند، موانع و اختلافاتی جدی درون رهبری وجود داشت، چون هیچیک از دو رهبر قادر نبودند اختلاف بنیادی‌شان را بر سرِ نقش و قدرتِ خود حل و فصل کنند.

تنش‌های میان دو رهبر منجر به تفاسیری بسیار متباین از توافق دولت وحدت ملی شد. اشرف غنی از یک چارچوب قانونی متمرکز بیش از هرکسی سود می‌بُرد، و این توافق که زبانی مبهم داشت، برای مقام ریاست اجرایی دولت (نقشی که هیچ وجهۀ قانونی یا رسمی ندارد)، اختیارات یا مسئولیت‌های اندکی تعریف کرد. این دو نفر نتوانستند بر سر اصول اساسی اداره دولت مرکزی و امتیازات قومی در انتصاب پست‌های کلیدی به توافق برسند.

در سال ۲۰۱۵، ۷۵ درصد مقامات منصوب در دفتر امور اجرایی رئیس‌جمهور، پشتون بودند. ضمنا غنی چندین تن از رهبران غیرپشتون را به حاشیه راند و وادارشان کرد تا از دولت وحدت ملی بیرون بروند.

درمورد اول [دولت مرکزی]، غنی طرفدار ایجاد یک تیمِ نیرومند در کابل بود، ولی عبدالله بیشتر هوادارِ تمرکززدایی بود. اصرار غنی بر تمرکزگرایی منجر به اختلاف بیشتر بین نخبگان افغان شد و منتقدانش او را یک مدیرِ خرده‌نگر معرفی می‌کردند و این نارضایی و انزوای بیشتری به بار آورد. در مورد دوم [امتیازات قومی]، غنی متهم می‌شد که دنبال «ناسیونالیسم افراطی پشتون» است و عبدالله متهم به هواداری از تاجیک‌ها شد.

مثلا در سال ۲۰۱۵، ۷۵ درصد مقامات منصوب در دفتر امور اجرایی رئیس‌جمهور، پشتون بودند. ضمنا غنی چندین تن از رهبران غیرپشتون را به حاشیه راند و وادارشان کرد تا از دولت وحدت ملی بیرون بروند. مثلا اولین معاونش عبدالرشید دوستم که ازبک بود را به ربودن و تجاوز به یک مخالف سیاسیِ سالخورده متهم کرد، و دوستم را وادار به تبعید خودخواسته کرد. درعوض غنی رهبرانِ قومی_ملی‌گرای پشتون را دور خود جمع کرد و اختیار منابع دولتی و تصمیم‌گیری‌ها را به‌طور کامل به مشاوران پشتون خود واگذار کرده است.

بعد از آنکه غنی پیروز انتخابات ریاست جمهوری ۲۰۱۹ اعلام شد، رقیبش عبدالله هم مدعی پیروزی و ریاست‌جمهوری شد و از پذیرش شکست در انتخابات سر باز زد، و یک دولت موازی در مکانی نزدیک ارگ ریاست‌جمهوری غنی تاسیس کرد. از طرفی، غنی از پذیرش هر دولت وحدت ملی دیگری خودداری می‌کند، درحالی که عبدالله بر اصلاح قانون اساسی و ایجاد یک پُست نخست‌وزیری اصرار دارد. درنتیجه، اگر مسئله حل نشود (خصوصا در دورۀ صلحِ نسبی به طالبان) تنشِ عمیق‌تر قومی در کشور، از این هم عمیق‌تر خواهد شد.

نظام انتخاباتی افغانستان برای انتخابِ ریاست‌جمهوری، برمبنای نوعی ‏نظام رای‌گیریِ اکثریت‌گرا تنظیم شده که موجب تشدیدِ تقسیماتِ قومی در بین رای‌دهندگان می‌شود.

نظام انتخاباتی و تنش‌های قومی

ضمنا نظام انتخاباتی پارلمانی افغانستان هم هیچ کاری درجهت کاهش تنش‌های قومی در این کشور نمی‌کند. قانون انتخابات افغانستان که سال ۲۰۰۴ تصویب شد، به سیستم رأی واحدِ غیرقابل‌انتقال یا SNTV برای انتخابات پارلمانی متکی‌ست. در این سیستم، رای‌دهندگان به نامزدهای منفرد رای می‌دهند و نه به احزاب سیاسی. یکی از دلایل اقتباسِ این سیستم، این بود که هوادارانِ سیستمِ نمایندگیِ تناسبی یا PR ضعیف عمل کردند و این به نفع مخالفانِ سیستمِ PR تمام شد که نگران ظهور احزاب سیاسی قدرتمند بودند.

دلیلِ دیگر، نگرانیِ کرزی از این بود که سیستم نمایندگیِ تناسبی با لیستِ بسته، به‌نفعِ رهبران کاریزماتیکِ غیرپشتون تمام خواهد شد، چون کرزی خواهان یک اپوزیسیونِ چندپاره در قوۀ مقننه بود و نه احزاب سیاسی قدرتمند. مخالفان سیستمِ SNTV دربارۀ مخاطرات آن هشدار می‌دادند؛ خصوصا این‌که رای‌دهندگان می‌توانند ارزیابی کنند که آیا رای‌شان به هدر رفته یا نه، چون تحت نظامِ SNTV، شهروندان به یک فرد رای می‌دهند و نه به یک حزب سیاسی، و نامزدهای منفرد فقط اگر رای‌شان به حدنصابِ مشخصی برسد، انتخاب می‌شوند.

قانون اساسی تشکیلِ احزاب براساس قبیله‌گرایی، محلی‌گرایی، و فرقه‌گراییِ زبانی و مذهبی را ممنوع کرده که ظاهرا راهی منطقی برای اجتناب از تبعیض میان شهروندان افغانستان است. ولی ممنوعیتِ تشکیل حزب براساس زبان، قومیت، منطقه و مکتب فکری اسلامی در قانون اساسی بسیار سوال‌برانگیز است.

احتمالا مهم‌ترین موضوع، توزیعِ قومیِ هواداران و مخالفان دولت است. مثلا در پارلمان ۲۰۰۵ هیچ ازبکی از دولت حمایت نکرد، ولی برخی هزاره‌ها پشتیبان و مخالف دولت بودند (حمایت هزاره‌ها ناشی از گماردنِ خلیلی به‌عنوان یکی از معاونان کرزی بود)، ولی مخالفتِ ازبک‌ها با دولت ناشی از کم‌بودنِ تعداد نمایندگان‌شان بود.

ممنوعیت احزاب قومی

قانون اساسی هم، تشکیلِ احزاب براساس قبیله‌گرایی، محلی‌گرایی، و فرقه‌گراییِ زبانی و مذهبی را ممنوع کرده است (ماده ۳۵). رئیس‌جمهور و اعضای کابینه از تصمیم‌گیری برمبنای ملاحظات قومی و منطقه‌ای، و استفاده از مقام خود برای مقاصد منطقه‌ای و قومی منع شده‌اند (ماده ۶۶ و ۸۰). این ممنوعیت ظاهرا راهی منطقی برای اجتناب از تبعیض میان شهروندان افغانستان است (ماده ۲۲).

با این‌حال، ممنوعیتِ تشکیل حزب براساس زبان، قومیت، منطقه و مکتب فکری اسلامی در قانون اساسی بسیار سوال‌برانگیز است. چنین ممنوعیتی، امکان اصلاحِ بی‌عدالتی یا تبعیض از مجرای انتخابات را برای گروه‌های قومیْ کم می‌کند. این مسئله، همراه با تمرکزگرایی قدرت در دستان رئیس‌جمهور، و تضعیف نقش پارلمان، این احساس را تقویت می‌کند که گروه‌های قومی از مشارکت فعال در دولت کنار گذاشته شده‌اند.

نحوه اصلاح قانون اساسی درجهت ترویج تنوع قومی

با همه موارد ذکر شده، راه‌هایی برای حکومت افغانستان وجود دارد که از تفرقه‌های سیاسی بین گروه‌های قومی مختلف بکاهد. اول می‌توان قانون اساسی را اصلاح کرد و نظام حکومتی را به سیستم فدرال یا نیمه‌ریاستی تغییر داد. دوم آنکه می‌توان نظام انتخاباتی جاری را اصلاح کرد و از سیستم SNTV به PR تغییر داد تا احزابِ سیاسی تقویت شوند، و مجموعه‌ای منصفانه و همه‌شمول از حقوقِ نمایندگی برای همه بخش‌های سیاسی تضمین شود.

به‌نفع همه شهروندان افغانستان است که دولت، قانون اساسی جدیدی را بپذیرد که براساس معیارهای تقسیم قدرت و توجه کافی به تنوع قومی و کثرت جامعه افغان باشد. چنین تغییری به ثبات دموکراسی کمک خواهد کرد و تضمین خواهد کرد که اقوام و مذاهب و زبان‌های مختلف کشور، نمایندگانِ بیشتری درمقایسه با وضع موجود خواهند داشت.

 

Share on facebook
Share on twitter
Share on whatsapp
Share on telegram
Share on email
Share on print